De câteva zile, în spațiul public timișorean s-a tot vorbit despre intenția edililor locali de a angaja juriști voluntari în administrația publică locală. Mi-a fost dat să aud tot felul de puncte de vedere legate de acest subiect, unele mai stranii decât celelalte. Entuziasmul unora mi s-a părut de-a dreptul hilar. Iar criticile altora, prin aciditatea lor, mult prea părtinitoare. La rândul lor, șefii administrației publice timișorene s-au grăbit să contextualizeze subiectul și să insiste asupra faptului că voluntarii pe care se dorește a se baza primăria condusă de dl D.S. Fritz nu vor participa nici la pregătirea ori luarea deciziilor locale și nu vor face nici oficii de reprezentare în instanță a Municipiului Timișoara ori a autorităților administrației publice locale. În cele ce urmează, de pe poziția unui om care, de mai bine de 25 de ani, manifestă un interes serios pentru dreptul administrativ, voi încerca să explic de ce opțiunea pentru voluntariat în administrația publică locală prezintă o sumedenie de inconveniente.
Din capul locului, trebuie observat faptul că juriștii dintr-o administrație publică locală sunt implicați, de regulă, în activități de pregătire a deciziilor administrative (dispoziții ale primarilor sau hotărâri ale consiliilor locale), de asigurare a suportului legal pentru astfel de decizii și/sau de reprezentare în justiție a unității administrativ-teritoriale, a organelor locale ale administrației publice și ale instituțiilor publice de nivel local. A doua observație — importantă pentru sumara analiză asumată în acest loc — pe care simt nevoia să o fac este aceea că, la nivelul administrației publice, inclusiv a celei locale, numai funcționarii publici și, respectiv, demnitarii (care, în administrația locală, sunt, în exclusivitate, primarii și consilierii locali) pot desfășura activități profesionale care îmbracă forma unor prerogative de putere publică. Nicio altă categorie profesională, încadrată la nivelul administrației publice locale, nici cei încadrați prin contract individual de muncă și nici voluntarii (care intră în sfera colaboratorilor ocazionali ai acestei administrații) nu pot exercita, în mod legitim, prerogative de putere publică, în numele, în interesul, pe seama și sub responsabilitatea unui organ al administrației publice.
Dar ce sunt prerogativele de putere publică? Art. 370 alin. (2) din Codul administrativ stabilește faptul că „activitățile (…) care implică exercitarea prerogativelor de putere publică, de către autoritățile și instituțiile publice, (…) sunt următoarele: a) elaborarea proiectelor de acte normative și a altor reglementări specifice autorității sau instituției publice, precum și asigurarea avizării acestora; b) elaborarea propunerilor de politici publice și strategii, a programelor, a studiilor, analizelor și statisticilor necesare fundamentării și implementării politicilor publice, precum și a actelor necesare executării legilor, în vederea realizării competenței autorității sau instituției publice; c) autorizarea, inspecția, controlul și auditul public; d) gestionarea resurselor umane și a fondurilor publice; e) reprezentarea intereselor autorității sau instituției publice în raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din țară și din străinătate, în limita competențelor stabilite de conducătorul autorității sau instituției publice, precum și reprezentarea în justiție a autorității sau instituției publice în cadrul căreia își desfășoară activitatea; f) realizarea de activități în conformitate cu strategiile din domeniul societății informaționale, cu excepția situației în care acestea vizează monitorizarea și întreținerea echipamentelor informatice”.
Raportat la dispozițiile legale mai sus citate, este evident faptul că un jurist voluntar, angajat în aparatul de specialitate al Primarului Municipiului Timișoara, nu poate face mai nimic în cadrul și în interesul acestui aparat, în calitate de jurist. Nu poate pregăti proiecte de dispoziții (de primar) sau de hotărâri (de consiliu local), nu poate întocmi strategii, programe, studii, analize și/statistici, nici măcar în forma unor așa-numite draft-uri, nu poate desfășura activități de control, monitorizare sau audit, nu poate îndeplini atribuții de reprezentare în justiție a Municipiului Timișoara, a Primarului sau a Consiliului Local al acestei unități administrativ-teritoriale și nu se poate implica în activități aferente strategiilor asumate, la nivel local, în domeniul societății informaționale. Sper că este de înțeles pentru toată lumea că un voluntar jurist nu are priceperea necesară desfășurării unor activități de întreținere a echipamentelor informatice, pentru că pur și simplu astfel de preocupări trec dincolo de specificitatea muncii pe care ar trebui să o desfășoare un jurist, fie el și voluntar.
Pe lângă cele deja scrise, sunt și alte motive pentru care munca unui jurist nu poate fi asigurată în regim de voluntariat la nivelul administrației publice locale: (i) voluntarul poate fi încadrat în baza unui contract care nu îl plasează pe cel astfel „angajat” nici în categoria funcționarilor publici și nici în cea a contractualilor, ceea ce este același lucru cu a spune că un voluntar implicat în funcționarea unei administrații publice rămâne în afara ierarhiilor birocratice și a puterii disciplinare a unui superior, premisă esențială a unui comportament profesional corespunzător; (ii) în consecință, voluntarul nu va răspunde din punct de vedere civil și, respectiv, disciplinar nici ca un funcționar public și nici ca un contractual, ceea ce poate ridica serioase și grave probleme pentru particularii eventual prejudiciați prin activitatea unui astfel de voluntar; (iii) sub aspectul semnificațiilor lor juridice, contractul de voluntariat — reglementat prin Legea cu nr. 78/2014 a voluntariatului — nu are nicio legătură nici cu un clasic și foarte riguros contract individual de muncă și nici cu un act administrativ unilateral de numire într-o funcție publică; (iv) spre deosebire de un funcționar public sau de un contractual, un voluntar nu poate fi certificat pentru a mânui date cu caracter personal și, evident, nu poate primi acces la informații clasificate drept secrete de serviciu (chiar dacă acestea sunt rar întâlnite la nivelul administrației publice locale); (v) legea spune foarte clar că activitățile de interes public pe care le poate desfășura un voluntar — chiar implicat în organizarea și funcționarea unei autorități a administrației publice locale — se pot subsuma, în mod exclusiv, doar unuia din următoarele domenii: „arta și cultura, sportul și recreerea, educația și cercetarea, protecția mediului, sănătatea, asistența socială, religia, activismul civic, drepturile omului, ajutorul umanitar și/sau filantropic, dezvoltarea comunitară, dezvoltarea socială” [art. 3 lit. b) din Legea nr. 78/2014]; (vi) or, față de prevederea mai înainte reprodusă, se pune întrebarea de ce administrația publică locală ar avea nevoie de juriști voluntari, pentru ca aceștia să desfășoare activități profesionale pe care ar putea să le asigure și persoane cu o altă pregătire universitară, ba chiar cu pregătire medie? (vii) voluntariatul se bazează mai mult pe entuziasm decât pe competență, iar activitatea unui voluntar este și rămâne una episodică, mult prea flexibilă pentru rigorile impuse de funcționarea unei administrații publice locale și pe care voluntarul o poate refuza oricând, fără a risca prea multe, chiar și pentru motivul că pur și simplu s-a plictisit să mai treacă pe la primărie, inclusiv în ziua în care ar fi mai mare nevoie de munca lui; (viii) în sfârșit, nu trebuie omisă nici împrejurarea că juriștii bine și foarte bine pregătiți găsesc relativ ușor oportunități profesionale, de pe urma cărora pot obține venituri mai mult decât rezonabile, astfel că este de așteptat ca formula voluntariatului în administrația publică locală, să rămână atractivă mai ales pentru licențiații slabi sau foarte slabi ai facultăților de drept din această țară.
